------据说搞村镇的都关注了我们------
(⊙v⊙)q：近来，关于小城镇和乡村问题的讨论又多了起来。您在规划建设管理部门工作了三十多年，并结合实践开展小城镇研究。在您心目中，小城镇指的是什么？
何兴华：回答什么是小城镇这个问题，是讨论其他与小城镇发展有关问题的基础。小城镇有多种含义，各有各的作用。小城镇在不同时期、不同地区指的不一定是同样的东西。虽然大家都在谈论小城镇，但是心里想的未必是同一个对象。与发达国家的规模较小的城镇有所不同，与近代以前中国的集镇也有所不同，在当今中国，小城镇有其特殊的意义，而且充满争议。中文中的小城镇，仅从字面上讲，就有几种不同的理解。一是认为小城镇指小城市和建制镇，即“小城＋镇”；二是认为小城镇就是建制镇，即规模较小的城市性质的镇；三是认为小城镇包括建制镇和集镇。
小城镇的演化进程
因为1984年调整了设镇的标准，建制镇的主体由此前的工矿镇转变为实行镇管村体制的“乡改镇”，建制镇数量从1983年的2786个发展到1990年的11733个和1999年的19344个。乡集镇数量则由于镇建制的增加逐步减少，从1983年的41273个减少到1990年的36537个和1999年的不到30000个。同时，产生了一批“县改市”，市又管着乡镇。由于一些县城发展为城市建制，县城数量从1983年的2080个减少为1990年的1903个和1999年的1682个。这就使得镇和乡之间、县与市之间有一定的逻辑联系。我认为，这些不同的观点，往往反映的是人们对于小城镇的发展重点有不同的看法，并不是学术上关于小城镇的定义。
小城镇的三种话语
费孝通从社会学角度给小城镇下的定义是，指一种正在从乡村性社区变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区。我赞成这个定义。从人居科学研究的角度，我主张把小城镇看作是由乡村性质的居民点向城市性质的居民点过渡状态的居民点。具体到当今中国，可以泛指较小的城市市区、建制镇的镇区、各种类型的集镇。以此为基础，对于小城镇的研究至少需要三种话语：一是作为居民点，二是作为管理单元，三是作为政策对象。
居民点是由众多的自然、社会和人文因素逐渐促成的，不管称作什么，它们都“客观存在”。而管理单元则不同，它是根据治理需要划定的，具有更多政治的、人为的因素。因此，作为管理单元的镇与作为居民点的镇很可能不是同一个实体空间范围。作为政策对象的小城镇更加不同，其界定属于某种政策的适用范围。这虽然也是治理手段，但相对讲更是临时性的，具有更多的公共权力动态干预的特征。用小城市的市区、建制镇的镇区和各类集镇作为当今中国居民点意义上的小城镇，就是为了区别于行政辖区意义上的市、镇、乡。建制镇包括县城、工矿镇，以及实行镇管村体制的镇。集镇包括乡政府所在地和其他不同功能的集中居民点。这个定义，既能够反映城镇化过程，又体现了“中国特色”。由于小城市的市区、建制镇的镇区相对而言用地规模不大，又不完全等同于城镇建成区的概念，兼顾了城镇发展直接所需空间范围的管理单元概念，也为政策对象的选取指明了可操作的范围。这样做有利于更好地理解小城镇发展战略所遇到的问题。
居民体系中的小城镇
从小城镇在居民点体系中的作用看，它们既不可能消失，也不可能承担太多功能。作为居民点的小城镇，不管政府是否将它们作为发展战略，它们也是在不断发展变迁的。它们有兴有衰，延续时间长的或许成了历史名镇，这与政府是否授予它们某个称号是没有关系的。需要注意两种特殊情况，一是在大中城市市区范围内，也存在一些乡村向城市过渡状态的社区，通常称作“城中村”“城乡接合部”。我没有将这种情况称作小城镇，因为它们不再单独构成居民点，已属于城市的一个部分，需要按照所在城市的规划进行改造。二是乡政府所在地的集镇和其他不同功能的集镇，从行政管理意义上可能是几个村庄，但是它们属于乡村中心，具有乡村城市化过程的基本特征，我仍将之称作小城镇。这与政府文件所称的小城镇不一定相同，因为政府文件中的小城镇，在我心目中是政策对象。因此，全国小城镇的情况是十分复杂的，无论是从性质还是从规模看，有的已接近中等城市，有的还只不过是农村中心（图1、图2）。
图1 近乎发展成城市的小城镇——浙江省宁波市石浦镇
图2 欠发达的小城镇——辽宁省丹东市步达远镇
全球范围的小城镇
发展中国家情况与中国有可比性，有学者从区域角度研究乡村城市转型问题的，例如mcgee研究亚洲提出的desakotasi模型，已超出居民点范畴。至于发达国家规模较小的城镇，当然也是居民点意义上的小城镇，但是属于城市化成熟后的情况，这在与我国的小城镇进行比较时需要注意。
何兴华：小城镇发展战略实际上是被农村发展倒逼出来的无奈之举。我对农村生活还是比较熟悉的。我生长在农村，1977年高中毕业后回村务农，因年龄不足16岁，算“八折工”。1982年开始我就在原城乡建设环境保护部乡村建设管理局工作，一年多时间里做调查跑了22个省。当时小城镇的提法还不流行，一般叫农村集镇。
1984年，我在浙江省绍兴县工作一年，半年住在华舍乡政府里“解剖麻雀”，另外的时间在全县不同的乡镇调查。虽然华舍是全省最富有的乡，产值过亿元，但还没有通自来水，饮用水要到河港里打水并用明矾过滤。电力供应也时断时续，为保生产，居民用电通常只有晚上七、八点才来个把小时。许多青年在镇上工作，晚上回到村上居住，集镇只相当于商业区和工厂区。就是这时，我明确认识到了小城镇作为行政单元和作为居民点的区别，类似于行政村和自然村，同时清晰地建立了村镇体系的概念（图3）。
图3 20世纪70、80年代的小城镇
从管理部门机制的变化来看对小城镇问题认识的过程
1988年，为了突出小城镇的作用，建设部将乡村建设管理局更名为村镇建设司，同年我参加了联合国人居中心举办的培训，对浙江省萧山县的红山农场做了实例研究。由于场部的情况特殊，开始意识到政策对象的概念。当时的联合国机构比较重视农村问题，1979年出版了亚太经济与社会委员会组织编制的《农村中心规划指南》，是我刚工作时随身带的学习材料。1992年还出了续集《乡村工业化》，我应邀参加了在伊朗召开的国际会议，介绍了中国乡村中心规划的组织结构。人居中心同样重视农村，但后来把重点转向了城市。
1998年，部里为了强调城乡统筹，将村镇建设司与城市规划司合并成立了城乡规划司，为避免以规划代建设，加了一个括号，即村镇建设办公室，一套机构，两块牌子。同一年，我牵头开展了undp（联合国开发计划署）资助的小城镇规划与管理研究课题。直到2005年我被任命为外事司司长才离开城乡规划司（村镇建设办公室）。之后，村镇建设办公室独立设置，不久又恢复成立了村镇建设司。这从一个侧面反映了管理部门对小城镇问题的不同认识和矛盾。
对于小城镇发展战略的理解必须放到新中国成立后选择的社会主义道路来认识
从解放区开始探索，到全国范围的土地改革取得成功，互助组、合作社等运动使我国的生产力得到一定的解放，农村经济逐步从战争创伤中苏醒，集镇日益繁荣。但是由于农民呈现“中农化”倾向和“两极分化”，围绕农村去向出现激烈争论。
1953年至1957年实行粮食统购统销，集镇上的米市粮行很快消失。私营工商业改造过程中，要求行业合作化、店组集体化，集镇日趋冷落。
1958年后随着人民公社化运动的开展，撤区并乡、政社合一，在大部分地区形成了一个公社一个集镇的体制，并实行城乡分开的户籍管理。
1964年后，城市与农村实际上形成了两个社会（编者注：1964年公安部按照是否吃商品粮，将户口划分为了农业户口和非农业户口，城乡二元体制自此基本明确）。
1978年的改革，打破了人民公社制度，恢复了农民及其集体的自主性，市场机制逐步发挥主导作用。但是，城乡二元的经济社会结构，导致我国的城市化长期滞后，服务业发育严重不足，农村劳动力无法及时转移到非农岗位，实际失业、隐性失业严重。
由于乡镇企业的异军突起，压力下形成的农村工业化势不可挡，乡村城市化（编者注：也称乡村工业化）已经成为政策的被动选择。于是，作为“城市之尾、乡村之首”的小城镇，引起了各方面的关注。但是国家对于打破城乡二元经济社会结构一直持十分谨慎的态度。在费孝通等学者的推动下，提高了全社会，特别是领导部门对“小城镇、大问题”的认识。
“小城镇、大战略”写入中央正式文件
到了1998年，中国经济发展进入新阶段，迫切需要扩大市场规模和消费需求，“城镇化”提上议程，并被赋予与“城市化”不同的含义。“小城镇、大战略”上升为执政党的意志。十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长”。
同时，发展小城镇作为政府的重点工作之一，写入了同年的政府工作报告，中央政府要求，“要抓好小城镇户籍管理制度改革的试点，制定支持小城镇发展的投资、土地、房地产等政策”“要科学规划，合理布局，注意节约用地和保护生态环境，避免一哄而起”。
随后，中共中央、国务院下发《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，将小城镇发展作为实现我国农村现代化的必由之路。
小城镇发展战略是一种治理手段，即鼓励将部分小城镇作为政策对象重点培育，以起到促进城镇化健康发展和城乡统筹发展的作用。
何兴华：关于小城镇问题是有争议的，但我认为人们长期争论的并不是居民点意义上的小城镇，而是作为管理单元的和作为政策对象的小城镇。例如“撤乡并镇”“移民建镇”，就是根据交通通讯条件的改善或重大工程需要作出的管理单元调整；“重点镇”“试点镇”就是根据改革发展某方面工作需要而设定的政策对象。这些情况大多因为涉及利益关系和权力结构而引起争议。对于小城镇发展问题，一开始大家主要担心的是“一哄而起”，认为分散的发展模式导致土地、能源等资源的浪费，对生态环境造成巨大压力甚至破坏。1983年，时任中共中央总书记胡耀邦在费孝通《小城镇大问题》一文上批示，“不可能有一致的看法，更不可能拿出一套正确的措施”，要求“不必急忙做决策，用简单的行政手段推行”，并且说“凡属不成熟的事硬着头皮去干，事情必然成不了功”。我体会主要是当时人们还没有很好理解小城镇作为居民点、管理单元、政策对象三者之间的区别和联系。作为发展战略的小城镇只能是政策对象。由于学术上对小城镇问题缺乏深入的理论研究，又常常与政府工作混为一谈。不同部门和行业缺乏有效的沟通合作，中央和地方政府的责任分工也不够明确，政府、市场、民众互动的机制不够完善，导致小城镇发展战略受阻。
由于特殊的城乡二元经济社会政策，中国的城市化是政策导向的。发展大中城市，还是发展小城镇，构成政策不确定性的重要来源。政策干预下的城市化使二元特性变迁过程充满了特殊性。在中国，城镇化的含义与城市化不同，乡村城市化、城乡一体化、郊区化等都有特定的含义。这种情况下谈论小城镇问题往往不是指居民点，而是指政策扶持的重点。法规政策总是限制大城市，鼓励小城镇，但结果总是大城市不断发展。我认为，对于小城镇发展战略最大的认识误区，就是将作为居民点的小城镇作为政策对象和管理单元来看待。小城镇既不可能都大发展，也不可能都不发展，也不大可能由政府决定谁先发展。即使是已作为政策对象的小城镇，也不一定非要是个管理单元，政府要制订政策，为企业、民众共同参与建设提供条件。这些政策包括空间布局、资源利用、体制机制等方面。其实，是否要发展小城镇，并不是需要讨论的问题，没有哪个学者认为居民点体系只有大中城市和村庄。争议的焦点是居民点体系中小城镇的地位，重点发展哪一类，其目标是什么。主张将发展目标定位于大中城市的人认为，经济规模效益才是决定城镇规模的主要因素。农民们既然能够建设大量住宅和乡镇企业，就能建设大中城市，只不过是分散还是集中的问题。大中城市创造的就业机会，小城镇无法比拟。
小城镇发展战略提出后的十年里，小城镇劳动力、土地、环境等低成本的发展优势逐步消失，同样面临成本上升、产能过剩、产业升级的压力。政策的实际效果并不理想，总体上讲未能达到预期目的。一是并没有起到引导农业生产、加快农村发展、促进农民增收的作用。二是也没有足够的吸引力，促进人口和产业向小城镇集中。三是城镇的功能不强，人们宁可“双栖”，也不愿在小�...